地方政府间跨域治理的碎片化问题研究文献综述

（一）课题研究的现状及发展趋势

随着全球化、信息化和区域一体化的逐步加深，地方政府间衍生出大量需要跨域治理的公共事务。跨域治理是中国城市群治理的理念走向，它适应了当前行政区划的无界化和外溢化倾向，能够有效回应政策议题的跨区域特质，解决跨界公共问题，并实现公共物品的有效供给，增进中国城市群治理的整体性效益。然而，就目前的治理来看，地方政府间权利的分散以及组织功能的裂解，导致政府对跨域公共事务的治理日渐碎片化。表现为政府官员在治理中缺乏整体意识，部门之间相互争夺利益、陷入地盘战，公共政策扭曲，资源浪费等。为此，深入研究地方政府间跨域治理的碎片化问题与对策，对构建全新的治理模式，加强政府间跨域治理，促进区域共同繁荣具有重要意义。

碎片化问题的存在形塑了碎片化政府，碎片化政府在我国并非一个新问题，它从属于官僚制的天然产物。在韦伯看来，官僚制建立在高度分工和专业化的基础之上，按职能划分的官僚制组织有利于提高组织的工作效率，但过度强调职能区分和管辖范围会造成部门或政府间政策目标与手段的冲突。韩保中指出官僚体系内部不断地分工及更专业化发展会形成官僚体系内部的隔阂，使机关组织向分立方向发展，组织关系便呈现“碎裂化”的状态。叶托（2011）、李金珊（2011）、杨喜平（2011）认为政府间的隔阂与冲突带来了两个主要的政府治理失灵：一是政府管理的低效率和资源浪费；二是面对跨域公共问题时束手无策。跨域治理碎片化降低了政府公共事务治理绩效，目前我国政府面临的碎片化问题集中体现在组织价值、权利和资源配置、政策过程的碎片化。

在政府间跨域治理碎片化的根源研究上，国内外学者的主流观点认为基于专业分工和层级制建立起来的官僚科层制，政府间的适当分工与区域划分起到了厘清政府职责，促使地方政府各司其职、各尽其责，提高行政效率的作用，但过分的分工也导致部门分散化，成为无法实现跨域治理整体目标的的重要阻碍。除此之外，国内学者周伟(2018)指出地方利益之争和官员理念的碎片化也在加剧并固化地方政府间跨域治理的碎片化状态。

碎片化问题在我国已经不是一个新问题，它导致组织价值的碎片化；权利和资源配置的碎片化；政府政策过程的碎片化，它对资源造成的浪费，对政府工作效率的不利影响，以及造成的部门隔阂对优化政府治理来说都是极大的绊脚石。面对地方政府跨域治理碎片化的困境，周伟（2018）、蔡立辉（2010）、崔萍（2013）等学者提出以“整合”取代碎片化，构建整体性治理模式的建议。

“整体性治理”的理念源起源于西方, 20世纪90年代中后期西方国家在新公共管理运动之后掀起了政府改革运动，一些发达国家开始寻找公共部门协调与整合机制，“整体性治理”（Holistic Governance）、“整体政府”（Whole of Government）、“协同政府”（Joined-Up Government）、“网络化治理”（Governing by Network）、“水平化管理”（Horizontal Management）等治理理念被提出。胡象明（2010）、唐波勇（2010）认为这些治理理念的共同点都是通过制度化、经常化和有效地“跨界”合作来解决复杂的公共问题，而目前，整体性治理的思想逐渐被各个国家及地方政府运用，对跨域治理产生了较大的影响力，公共管理的整体性治理日益凸显。

依据希克斯的观点，“整体性治理”是指以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合与责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且无分离的整体型服务的政府治理模式。我国学者竺乾威（2008）则指出整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作。谭海波（2010）指出整体性治理的关键在于构建和落实协调机制、整合机制和信任机制理论。崔萍（2013）指出整体性治理目标具有公共性，它以满足公民需要为导向，以整合、协作的治理方式，充分利用公共资源，为公民提供无缝隙而非碎片化的公共服务。

整体性治理是对新公共管理碎片化的有力回应，为中国跨域治理提供了新的治理方向，即整体治理方向。我国学者以合作为导向，从价值理念、组织机构、制度体系、协调机制等方面构建整体性治理模式。首先是树立地方政府间跨域整体性治理的价值理念；二是组建地方政府间跨域整体性治理的组织机构；三是健全地方政府间跨域整体性治理的制度体系；四是完善地方政府间跨域整体性治理的协调机制。总之，整体性治理要破除利益导向的保护主义，通过明确规则，完善机制来促进和协调政府之间的有效互动，创设完善的整体性治理模式。

根据已有文献可以看出，学者们的研究成果在一定程度上为解决地方政府间跨域治理的碎片化问题提供了帮助。综合看来，之前学者对跨域治理的研究主要集中于碎片化问题、产生背景及原因，在解决路径上虽提出了构建整提性治理模式的建议，但其研究仅重视理论分析，而未能从我国碎片化治理实况入手，缺乏对整体性治理实践的分析，且碎片化问题及解决措施过于笼统，未能细化，对解决中国政府目前的跨域治理碎片化问题缺乏更强的指导性和操作性。基于此，本次课题研究将在了解课题相关背景资料的基础上，联系实际，对已有的地方政府跨域治理实践进行深入分析和研究，找出政府在跨域治理中最现实的碎片化问题，将问题具体化，并尝试提出针对性的解决措施。

（二）本课题研究的意义和价值

本课题分析地方政府在跨域管理过程中突出的碎片化问题，根据目前的政治结构和体制基础，从多个角度挖掘问题产生的原因，并寻求解决措施，以推进公共事务的跨域治理。

在解决碎片化问题中，构建整体性治理模式对行政管理改革具有重要意义：一是有利于转变政府的工作方式，提高政府的工作效率，为人们提供更为完善、更有效率的区域公共服务和产品；二是有利于促进政府间的协同合作，构建新公共管理之下的整体型政府，促进整体治理目标的实现；三是有利于打破竞争治理之下的碎片化管理模式，破除地方官员的利益保护主义，促进信息和资源的共享。

（三）参考文献

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